почему политическое участие граждан не всегда эффективно?

Потому что некоторые режимы не изменяют свои действия, даже если политическое участие граждан очень высокое. Кроме того, политическое участие граждан бывает разное - это необязательно максимальная активность, но также абсентеизм, который предусматривает полное безучастие граждан.
Например, в демократическом государстве от политического участия граждан зависит многое, но а авторитарном и тем более тоталитраном режиме - ничего.